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lunes, 12 de marzo de 2007

El rol del Estado Municipal en las inversiones en pavimentación


El rol del Estado Municipal en las inversiones en pavimentación

Actualmente en la ciudad de Posadas se pueden observar porcentajes significativos de calles y pasajes sin pavimentar. Esto se traduce en diversos costos sociales que recaen, directa o indirectamente, sobre todos los habitantes de la ciudad, debido al polvo y al barro existente en ellos. Si bien esta situación no es nueva, en los últimos años ha ido adquiriendo más importancia debido al crecimiento del número de barrios adyacentes en las afueras de la ciudad.
A pesar de que se realizaron algunas acciones en la materia por parte de la municipalidad, aun queda mucho por hacer.
En primer lugar, a cualquier Estado puede caberle un rol en el desarrollo y financiamiento de proyectos de pavimentación tanto porque las calles son un "bien público", como porque su pavimentación genera beneficios que van más allá de los captados directamente por los vecinos colindantes a la (s) calle (s) que pavimenta (n).
¿Cuál es el rol del Estado Municipal en la pavimentación de las calles locales urbanas? Este artículo intenta explicarlo, dejando de lado cuestiones ideológicas y políticas. Las situaciones señaladas a continuación constituyen las razones que justifican la participación del Estado en las inversiones en pavimentación de calles.
1. Costo de transacción y bienes públicos:Cuando los vecinos de un sector residencial desean pavimentar alguna (s) calle (s), "siempre" tendrán dificultades para organizarse y llevar a cabo la idea, pues la calle es por su naturaleza, un bien público. Es así como resulta conveniente que la autoridad comunal (u otra institución que cumpla funciones relativas al desarrollo urbano) facilite su organización (proponiendo reuniones y acuerdos; asesorándolos en aspectos técnicos, legales y económicos, etc; contratando y recibiendo las obras) y obtenga "forzosamente" los aportes financieros de todos los beneficiarios, para así evitar el fenómeno del "free - rider", es decir aquel que quisiera no aportar al financiamiento del proyecto, pues él recibirá los beneficios si es que los otros lo financian. (Si todos piensan así, el proyecto no se ejecutará).
Al coordinar los esfuerzos de los privados mediante una institución, se pueden lograr menores costos de transacción, contribuyendo a la ejecución de proyectos que la comunidad estime convenientes.
2. "Necesidades básicas" en pavimentación: Las necesidades básicas son requerimientos por bienes y servicios indispensables para la conservación de la vida y el desarrollo personal. Estas necesidades se pueden clasificar en materiales (alimentación, vestuario, vivienda, educación, salud, empleo) y no materiales (afecto, recreación, seguridad, justicia y cultura, entre otras).
El enfoque de las necesidades básicas postula que las personas estarían dispuestas a contribuir para que la sociedad provea niveles mínimos de algunos bienes y servicios a los grupos más pobres que, de otro modo, no podrían acceder a ellos. Este es el fundamento del enfoque de las necesidades básicas aplicado en evaluación social de proyectos. Lo importante es que, de acuerdo a la percepción que tengan las autoridades sobre los estándares de vida mínimos aceptables, el Estado debe impulsar acciones que beneficien a los grupos más pobres y establecer los subsidios correspondientes. La acción del Estado tiene, en este caso, un efecto redistributivo que se considera conveniente para la sociedad.
Siendo que la vivienda es considerada una necesidad básica, el acceso de los individuos desde y hacia sus viviendas en condiciones adecuadas debiera ser considerado también como una necesidad básica. El mínimo indispensable es disponer de vías de acceso peatonal fácilmente transitables todo el año. Así, es razonable plantear que la pavimentación de aceras y pasos peatonales en las esquinas de las calles y pasajes es una necesidad básica que todos deben satisfacer, siendo este el máximo de pavimentación sugerido por este enfoque.
3. Externalidades en bienes públicos: La circulación de vehículos por una calle no pavimentada genera externalidades negativas no sólo a los residentes contiguos a ella, sino que también a otros vecinos del sector y a la ciudad toda. Luego, aunque la pavimentación de la calle pueda tener un costo mayor que el beneficio percibido por sus vecinos colindantes, ella puede ser socialmente rentable si se consideran dichas externalidades sobre los terceros: la disposición a pagar de los vecinos puede no ser suficiente para justificar una inversión socialmente rentable. Siendo que es difícil cobrar a los otros vecinos y a los otros automovilistas que transitan por el lugar (provocando tales costos), correspondería que el Estado cumpla con un rol subsidiario, participando en el financiamiento de esa pavimentación.
Para las calles "estructurantes", la mayor parte de los beneficios de pavimentarlas recae sobre terceros, por lo que el subsidio será "grande" y justificable, pues en su ausencia el proyecto no se ejecutaría. Éste no es generalmente el caso de las calles locales, donde la mayor parte de los beneficios es percibida por los vecinos colindantes. Pero si dichos vecinos creen tener la posibilidad de que la pavimentación de su calle sea "altamente" subsidiada, no expresarán adecuadamente su disposición a pagar todo su costo. Es por esta razón que, ante la presencia de externalidades y bienes públicos, es conveniente tratar de dimensionar claramente los aportes que correspondería efectuar al Estado y a todos los vecinos que se benefician mayoritariamente con ellos.

La institucionalidad establecida por el Estado para apoyar las iniciativas de las personas cobra importancia, pues ella afecta los costos de transacción involucrados en la inversión en bienes públicos.
A continuación se describe el proceso que siguen los países más desarrollados (por ejemplo España) en los proyectos de pavimentación en cuya gestión y financiamiento participa el Estado, a través de sus instituciones correspondientes:
1.Organización vecinal .A nivel comunal, la iniciativa de pavimentar una calle local surge de uno o más vecinos, quienes comienzan a organizarse conformando un Comité de Pavimentación (de una o más calles o pasajes), el cual no requiere personería jurídica, pero sí el respaldo de los vecinos. La Junta de Vecinos, que debe contar con personería jurídica, recoge las iniciativas de los Comités de Pavimentación, las coordina y prioriza, y posteriormente las representa ante la Unión Comunal de Juntas de Vecinos o directamente ante la Municipalidad.
La Unión Comunal de Juntas de Vecinos, que también requiere personería Jurídica, realiza nuevas priorizaciones y hace las presentaciones en la Municipalidad.
2. Acción municipal .La Secretaría Comunal de Planificación y Coordinación es la unidad municipal que se encarga de realizar el estudio técnico - económico del proyecto de pavimentación, el cual es requerido para obtener su financiamiento. Si no existe estudio de ingeniería, gestiona la autorización municipal para encargarlo o representa a los vecinos en la contratación del estudio, que será financiado con recursos de éstos. Asimismo, la Secretaría participa, junto al Alcalde o intendente, en la priorización de los proyectos de la comuna y en la determinación de la posible fuente de financiamiento. Cuando la fuente es externa, representa a la Municipalidad ante la respectiva institución para la postulación de los proyectos a esa fuente de financiamiento.
3. Decisión de financiamiento. De acuerdo a las prioridades establecidas a nivel local, la decisión de financiar determinados proyectos con recursos municipales es adoptada por el Alcalde.
El financiamiento externo, cuyos recursos por lo general no son traspasados al presupuesto municipal, proviene fundamentalmente de:
i) Fondo Nacional de Desarrollo Regional (F.N.D.R.) y otros fondos regionales. Estos son administrados por las Intendencias Regionales. La priorización de los proyectos es llevada a cabo por el Consejo Regional de Desarrollo (COREDE) y el Intendente, correspondiendo a este último la decisión de financiamiento.
ii) Fondo Sectorial del Ministerio de Vivienda y Urbanismo: La Secretaría Regional Ministerial del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (SEREMI - MINVU) efectúa la priorización de los proyectos y toma ella la decisión de cuáles financiar con los fondos que le asigna el Ministerio para este propósito. El Ministerio recibe los recursos del presupuesto de la nación, parte de los cuales es específico para pavimentación y vialidad urbana.
Las municipalidades, las Intendencias y el MINVU consideran siempre como un factor de priorización los aportes de los vecinos. El aporte mínimo requerido para que sus proyectos puedan optar al financiamiento público es de aproximadamente 5 a 10% de la inversión. Los aportes usualmente son reunidos por los vecinos en cuentas (libretas) de ahorro abiertas para tal efecto, enterando los montos convenidos en determinados plazos, según el acuerdo existente entre ellos y la Municipalidad.
A manera de conclusión es necesario decir que los proyectos de pavimentación de calles locales urbanas son "bienes públicos" que tienen diversos efectos - costos y beneficios - para distintos agentes sociales.
Los roles que le cabría desempeñar al Estado son de tipo administrativo y subsidiario. El primero, en razón de los elevados costos de transacción que pueden enfrentar los privados para materializar sus iniciativas de inversión en pavimentación. El segundo, por la existencia de externalidades positivas asociadas a la pavimentación, las cuales no pueden ser internalizadas por los vecinos colindantes a la calle que se pavimenta.
Los beneficios de la pavimentación urbana pueden resumirse en:
i) Mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las viviendas contiguas y cercanas a la(s) calle(s) que se pavimenta(n).
ii) Mejoramiento de la accesibilidad peatonal y vehicular en la red vial local.
iii) Mejoramiento de la calidad de vida en la ciudad. Estos beneficios se producen por la reducción del polvo y el barro en la red vial relevante para los proyectos.
Los beneficiarios de los proyectos de pavimentación urbana son:
i) Los habitantes de viviendas colindantes a la(s) calle(s) que se pavimenta(n).
ii) Los vecinos de calles cercanas.
iii) Los peatones y automovilistas que transitan por - y se desvían desde calles no pavimentadas a - la(s) calle(s) que se pavimenta(n).
iv) Los automovilistas que circulan por calles congestionadas de la red vial relevante para los proyectos, debido a que otros se desvían hacia la(s) que se pavimenta(n).
v) Los habitantes del resto de la ciudad.
Las metodologías que pueden utilizarse para estimar los beneficios de la pavimentación son:
i) Precios hedónicos, que estiman indirectamente los beneficios a partir del precio implícito de la pavimentación en los precios de mercado de las propiedades.
ii) Evaluación contingente, que estima la máxima disposición a pagar de los potenciales beneficiarios de la pavimentación.
iii) Estimación directa (individual) de los beneficios para residentes colindantes y vecinos a las calles que se pavimentan.
iv) Metodología de "Vialidad Urbana", que estima los efectos de los proyectos sobre los costos generalizados de viaje de los vehículos que usan la red vial relevante.
v) Coeficientes E.P.A., que permite medir los efectos de los proyectos sobre los niveles de emisión de partículas de polvo en las calles (sin que aún se haya establecido una metodología para medir y valorar los daños ocasionados por ellas).

Ante una decisión de implantación de cualquier tipo de política es necesario realizar un estudio minucioso de la teoría económica, jurídica y administrativa involucrada, con el fin de maximizar los beneficios, y minimizar los costos que se generan.
No es una tarea difícil, pero se requiere un cambio en la cultura política de nuestros gobernantes y demás actores políticos profesionalizando, por ejemplo, algunas áreas técnicas del Estado. Allí está el desafío y la responsabilidad por parte de los ciudadanos en exponer los defectos y, participar activamente en el debate político.



1 comentario:

Osvaldo Néstor Fernández dijo...

Excelente documento. Me interesaría disponer de algun estudio económico cuantitativo sobre costos y beneficios (económicos, sociales, ambientales) que permitan justificar y sustentar las inversiones públicas en pavimentación municipa.